秦始皇的称帝正是顺应了这种要求。而且，他还为天下黎民派去了牧守。每郡设守（行政长官）、尉（军事长官）、监（监察专员）各一人，县则有县令或县长（大县叫县令，小县叫县长）。他们由中央政府直接任命，代表皇帝把帝国的阳光和雨露撒满人间。中枢机关则设立了丞相、太尉和御史大夫。丞相总揽百官，相当于帝国的郡守；太尉掌握军事，相当于帝国的郡尉；御史大夫负责监察，相当于帝国的郡监。这样，从中央到地方，行政、军事、监察三权并列的"官员代理制度"，就在全国范围内建立起来了。事实上，帝国的各种官制，包括司法制度、行政制度、监察制度和军事制度，差不多都是秦草创的。秦，确实是帝国制度的始作俑者，是它首屈一指的著作权人。
这些新政和商鞅的新法一样，也是不准议论的。据《 史记· 李斯列传》 ，公元前213 年（秦始皇三十四年）， 一个名叫淳于越的齐国人，在一次国宴上"以古非今", 重提封建，说殷、周两代之所以都能够延续千年之久，就因为他们都分封了子弟和功臣。如今陛下自己当了皇帝（陛下有海内），凤子龙孙们却变成了平民（子弟为匹夫），恐怕甚为不妥。为什么呢？因为"事不师古而能长久者，非所闻也"。秦始皇要李斯发表意见。这时的李斯，职务已是丞相。担任丞相的李斯并没有就事论事。他的想法，是要借此机会根除一切议论国是的可能。于是李斯上书说，现在政令不行，议论纷纷，全因为思想不统一，学术太自由。人们不接受官方号令，反倒欣赏民间思想（人善其所私学），并据此非议朝廷的制度（以非上所建立）。一听说朝廷有什么政令颁布（闻令下），就根据民间思想发表看法（各以其私学议之）。他们上朝的时候在心里诽谤（人则心非），下朝以后在街上乱讲（出则巷议），甚至靠非议皇上出名（非主以为名），以持不同政见为誉（异趣以为高），带头制造流言蜚语（率群下以造谤）。长此以往，势必君王威望尽失（主势降乎上），民间结党营私（党与成乎下）。因此，唯有禁绝私学，才能正本清源，从根本上解决问题。
秦始皇认同李斯的意见。于是下令，除官方藏书、秦国国史和医药、卜筮、农作之书外，私人所藏文艺哲学诸子百家之书一律焚毁，有胆敢聚谈诗书的斩首，以古非今的灭族。这就是焚书。一年后，秦始皇又因方士侯生、卢生等人拒绝为其寻药而逃亡，一怒之下活埋儒生四百六十余人。这就是坑儒。
统一大业使秦始皇名扬千古，焚书坑儒则让他背上万世骂名。于是此君便成为中国历史上最有争议的人物之一。敬之者恨不能追随左右步其后尘，仇之者则恨不得鞭尸扬灰食肉寝皮。但秦始皇不知道这些，便是知道了大约也不会在乎。在他看来，有了中央集权和官员代理这两个制度，又封住了天下人"以古非今"的嘴巴，便完全可以建立一个"永恒的帝国"了。他甚至得意洋洋地说："联为始皇帝，后世以计数，二世三世至于万世，传之无穷。"（《 史记· 秦始皇本纪》 ）这倒也不能说是他狂妄自大。因为障碍已经扫除，制度已经建立，所有的财力、权力和武力都集中在他手里，正所谓"良将劲弩，守要害之处，信臣jīng卒，陈利兵而谁何"（贾谊（过秦论》 ），他的帝国没有理由不万寿无疆。
可惜历史的车轮并不是由独裁者的手指头来拨动的，它甚至并不理会文化人的议论和评说。早在思想家和文学家们拿起"批判的武器"之前，bào政之下忍无可忍的人民便已实施了他们"武器的批判"。陈胜，一个农民的儿子，一个卑微的戍卒，一个被判苦役的人，在走投无路之时揭竿而起，引发了席卷全国的反秦斗争。公元前206 年，沛公刘邦率领的义军攻人关中。已经不敢称帝的秦王子婴"系颈以组"（丝带系在脖子上，表示打算自杀），白车素马，降于积道之旁。一个多月后，各路诸侯兵至，项羽杀子婴，屠咸阳，一把火烧了皇宫。那熊熊燃烧的大火，据说竟"三月不灭"（《 史记· 项羽本纪》 ）。
威风八面显赫一时的大秦帝国灭亡了。它在历史上只存在了短短十五年，而且实际上只有十二年。秦始皇一死，它就名存实亡；秦二世一亡，它就dàng然无存。但它却并没有因此而被人们忘记。一种尚有争议的说法认为，China 即"秦"的读音。这种说法虽然无法得到确证，却比其他两种说法（丝绸和瓷器）更具有象征意义。事实上，在20 世纪前漫长的两千多年间，China 确实就是"秦"，是不叫大秦帝国的大秦帝国。因为所有王朝实行的都是秦始皇创立的帝国制度，就连少数民族建立的那些或长或短的王朝也不例外。
百代都行秦政治；而秦王朝政治遗嘱的第一执行人，就是汉。
第二章中央集权 二 软硬兼施
汉，是帝国制度成功的实践者。这个王朝享国达四百多年之久，在公元前后各经历二百年，全盛时期国内人口约六千万，势力范围和现今中国的疆域面积相当，在世界上唯有同时代的罗马帝国可以相提并论，在历史上则只有后期的大唐帝国可以并驾齐驱。这是一个历来被中国史家和作家极度恭维的朝代，它甚至被视为我们民族的代表和象征（汉人、汉语、汉字、汉学）。它创造的典章制度被多个朝代沿用，它留下的文化遗产至今让人叹为观止。就连当时北方的匈奴人，也深受汉文化之影响，姓汉姓，说汉语，读诸子百家书，后来起兵反晋时还以"光复汉室"为号召。汉的辉煌，由此可见一斑。
的确，这是一个历史上第一次真正做到了高度集中统一的王朝，也是有史以来第二次由平民创造的功业。平民执政而非贵族世袭，恰是帝国不同于邦国之处。由是之故，我们宁肯把秦看作帝国制度的预备阶段和见习阶段，而把汉看作真正的"第一帝国"。
奇怪！秦为什么失败，汉为什么成功？
西汉初年的统治者一定想过这个问题。他们一定会苦苦地思索：秦王朝为什么会如此短命？结论是"仁义不施"。几乎所有人都认为，秦王朝实行的是"bào政"。它甚至因此而被称作"bào秦"。所谓"bào"，包括它的横征bào敛，包括它的焚书坑儒，包括它的滥杀无辜，也包括它的苛法酷刑。秦代执法既严，行刑亦酷，而且名目繁多。比如律当族灭者，要先黯（又叫墨刑，即在犯人脸上刺字涂墨）、劓（割掉鼻子）、刖（斩去脚趾），然后活活打死，再砍下脑袋，最后在刑场上当众剁成肉泥，简直就是惨无人道。中国有句成语，叫"殷鉴不远"。殷鉴，就是殷商灭亡的教训。殷鉴尚且不远，何况乎秦？自然是前车可鉴。
现在看来，秦的所谓"bào政"，一半是因为不得已，一半是因为不高明。所谓"不得已"，就是在那个其实还有野蛮遗风的时代，如不采取高压血腥手段镇压反对派，靠战争建立的新政权和新制度就无法立足。所谓"不高明"，则是如我们在前一章所指出，大秦王朝的统治者虽然将中国从武力社会导入了权力社会，却还没有学会正确和娴熟地使用权力。权力是一种"非典型bào力"。它并不需要动用bào力就可以实现自己的目的，甚至实现依靠bào力无法实现的目的。唯其如此，社会支配资源和分配财富的方式，才终究要从使用武力（典型bào力）走向使用运作成本较低的权力。而且，正因为权力是一种"非典型bào力"，所以，在帝国时代的所谓"承平时期"，就会有一种温文尔雅的情调和安定祥和的氛围。同样，善于使用权力者，也用不着轻易动武，露出杀机。汉王朝统治者的高明，就在于他们把"硬打压"变成了"软控制", 成功地实现了从武力社会向权力社会的转型。这当然需要学习。上层统治者需要学会使用权力，下层老百姓需要学会适应权力，而学习的最好方式莫过于"无为而治"。好在天赐良机，秦的二世而亡使西汉初年的统治者不敢也不能再施bào力。包括他们自己在内，全国上下对秦的"bào政"无不怀有切肤之痛，而且心有余悸，记忆犹新。当此之时，除了实行"开明专制"，也没有别的办法。何况作为一个替代他人行使绝对权力的集团，如果不给人民一点实实在在的好处，恐怕连他们自己也说不过去。正如huáng仁宇先生在《 赫逊河畔谈中国历史》 一书中所说，他们执掌的皇权，除了"奉天承运"和"为百姓服务"之外，找不到一个能够更好地支持其存在和作为的逻辑。因此，"在一个广大的领域之上行专制，必自命开明"；而一个王朝无论最后是否走向专制，在其开国之初，也总是会有一段时间的相对节俭和宽松。